[記者會]「實施準公共化保母托育」記者會

實施準公共化保母托育

應建立保母、家長、政府三方的互信合作

 

托育政策催生聯盟針對準公共化保母政策的建言

保母是最適合我國0-2歲嬰幼兒的托育形式

二十一世紀的新趨勢顯示,已開發國家女性生育率與就業率呈現正相關,有效提升生育率的有效策略為同步提升女性就業率,如此一來,近便、可靠、可負擔的托育服務,尤其是0-2歲托育服務,成為不可或缺的要件。俗話說「頭過身就過」,有好的0-2歲托育服務幫助女性保住工作,女性才敢於生育,也才能夠讓家庭有足夠的財力生養孩子。

此外,本聯盟將丹麥和瑞典政策加以比較發現,瑞典早期嬰幼兒托育依賴保母,但隨著育嬰假增長為16個月,保母逐漸式微,家長轉為直接使用機構托育(幼兒園)。至於丹麥,由於產假加育嬰假僅約一年,保母至今仍為0-2歲托育的主軸,托嬰中心少之又少,且皆由公益團體營運。簡而言之,嬰幼兒送托年齡越小的國家,越適合保母托育,這是因為保母托育具有近便、居家環境、穩定的依附關係等特點,最能符合嬰幼兒和家長的需求。

台灣實質育嬰假偏短,孩子很小就被送托,此項因素使保母居家托育成為最適合政府大力推動的嬰幼兒托育模式。因此,在政府推出準公共化教保服務政策之際,本聯盟延續「好路報你行,歹路報你避」的使命,提出下列分析及建言。

 

現行制度缺失──防弊主義、欠缺退場機制及阻擋優秀人才進入

現行「保母登記制」及其實施辦法,有三項亟待改進的缺失。其一為防弊模式的管理,繁瑣、難以執行(收托人數限制日托、全日托、夜托規定各自不同,每年度在職訓練、體檢等規定以行政中心為考量,頻繁抽訪卻無法有效處理等等),處處顯露對保母的欠缺尊重與信賴,引發保母群起抗拒,不願配合,以致管理負擔沉重卻成效低落。其二為欠缺合宜、有效的退場機制,讓保母系統中隱藏著「小錯不斷」的地雷保母,一旦釀成大禍,即成眾矢之的,嚴重傷害整體保母的社會形象,並讓許多家長由於不放心而辭職在家育兒,或選擇其他比較不適合嬰幼兒的托育形式,或乾脆少生、不生。

管理成效低落,且欠缺有效的退場機制,以致防弊措施必須不斷升級,而形成第三項缺失:規定如果保母自己有兩名六歲以下小孩,就不能收托(按:依規定保母「可收托四名幼兒,其中不滿兩歲者至多兩名」,相較之下,保母自己的小孩每一個被算成兩個,明顯不公)。也就是說,有兩名六歲以下小孩的保母,竟然直接被剝奪擔任保母的工作權(工作權難道不是憲法保障的基本人權?)。這項規定讓疼愛小孩、想要多生小孩的女性被排除在保母職場門外,也導致保母新血人力斷源,而這些女性往往是最適性的保母。排除了眾多適性人才,卻又將地雷保母留住,導致顧人怨、反效果的防弊措施持續升級,家長的不安心則持續升高,如此則生育率危矣!

但是,於2008年兒童節上路的「保母托育管理及托育費用補助」制度,十年來的確也發展出諸多正面因子,包括:建立了保母管理系統、網羅了兩萬名以上的合格保母、設置了縣市審議會、訂定了各縣市收費基準。這使保母制度整體而言瑕不掩瑜,只須進行下列修正,即可成為準公共化政策的理想載體。

 

一、適性人才+保母自律+分層退場機制

為今之計,應儘速重新檢視現行保母托育管理辦法及相關規定,消除對於保母不公平、有欠尊重之處,朝向「保母自律」修正,取代現行繁文縟節、形式主義、顧人怨的無效防弊措施,並廣納適性人才,輔以精準的分層退場機制。

上述修正,能夠在良莠不齊的「登記制保母」群中,劃出一個「準公共保母的真子集合」。此真子集合的產生,可以讓因個人行為或特質不適任而分層退場的保母(只要他/她沒有觸犯法律),以及不想加入準公共化的保母,僅是退出「準公共化」,但仍然可以存在於「登記制」的範疇內,保有其工作權,這樣就可以使退場機制較為容易執行。

 

 

二、建立保母、家長、政府三方的互信合作

政府和社會應該知道,唯有保母、父母、政府/社會都認同協力照顧小孩的責任,小孩才能得到好的照顧和教養。但現行制度有一個嚴重的迷思:政府補助的是家長,卻誤以為托育是保母單方的事情,因此傾全力於管理、防範保母。

前述迷思所導致的心態,使保母普遍不受信賴。常有家長出於疑心而干擾保母托育,部分民意代表甚至主張於保母家全面加裝監視器,這無疑會損害受托兒權益。惡化互不信任的惡性循環。部分保母因為感受不到正向的召喚,轉而以防範家長、多賺保母費為目標。

上述負向循環的改正,有賴政府、保母、家長三方的改正。本聯盟建議:政府不應只要求準公共化保母跟政府簽約,而應該訂出三方互信合作協議,明訂保母、家長、政府(及政府委辦的居家托育服務中心)應秉持的態度/價值、應有的和應避免的行為/作為,讓三方平等簽約,共同建立互信合作、協力照顧的新育養文化/價值,破除惡性競爭、自私自利的現有育兒心態及行為。社會各方應該理解,唯有以協力育兒取代惡性競爭教育,減輕親子雙方的沉重負擔和壓力,我們才有可能解除低生育率,並育養出良善且有能力的下一代。

 

三、訂定輕省可行、合乎公平正義的實施辦法

本聯盟在此提醒,政策設計基本上是邏輯的問題,是數學的問題,也是人性事理、國情民情的問題。以此考量,我們建議將準公共化保母政策的幾個微小卻致命的bug修改如下:

首先,政府補助應訂定全國齊一標準「六千元」,而非如行政院宣布的「最高六千元」,意圖讓政府節省收費較低地區的補助金額。行政院規劃讓各縣市各地區分別訂定高低不同的補助金額,勢將引發棘手的決策困境及行政困難,而且也很難排除不公平、逆分配的效果(會使家長付費能力較低地區得到較低的補助)。

其次,我們認同準公共化保母應該排除僅受126小時培訓者,但建議採取落日的方式,輔以考照輔導,給予這些保母一些時間去考丙級證照,以免除保母們的恐慌與反抗。

同理,我們贊成政院已採行的幾項調整,包括:採行各縣市早已訂定並公布的收費基準(含收托時間、副食品費、年終獎金、延托費等等規定),以及將補助直接發給家長。原因是,保母「居家式托育」是唯一真正有「準公共化」潛力的0-2歲托育服務型態——保母係屬自營工作者,在政府訂定合宜的收費基準後,家長的付費完全等於保母自己的薪資收入。

反之,托嬰中心、幼兒園等「機構式托育」,涉及個別私人雇主的經營成本,包括敘薪、勞動條件、硬體攤提,以及最重要的利潤考量。換句話說,直接補助「送托保母的家長」,再加上收費基準管理,就可以達到「減輕家長負擔+改善人員薪資」的雙重目標。然而,補助「送托機構的家長」,卻會因為各家園所財務及營運成本的複雜度、差異度,導致政府無法訂定明確的收費基準,也因為法規(例如準公共化規定與勞基法、稅制等)的扞格,而無權介入機構內部的敘薪、勞動條件、獲利限制等事項。

多年來各方不斷呼籲政府少發錢、多直接服務。而直接服務政策的成功要件為設計周全、務實可行。本建言所提的「自律」與「互信合作」的基本原則,是使照顧政策周全輕省的訣竅。這是來自北歐成功模式的啟發,唯有如此才能使政策兼顧理想面與務實面,具有足以團結社會各方的價值與力量,成為推動政策切實執行的動能,而能使整套政策發揮環環相扣的良性效應,包括促進生育與就業、提升家庭收入與生養能力、實踐性別平等、育養健康有能力的下一代等等。

 

呼籲保母、家長、政府三方團結

本聯盟最後要向保母、家長、政府三方發出強力的呼籲:

保母是最適合我國0-2歲嬰幼兒的托育型態。唯有靠著三方團結,平等互信,協力合作,才最有利於幼兒、家長、保母、政府/社會。如此,幼兒和家長可以得到最適合於嬰幼兒的近便托育;隨著更多嬰兒出生、更多女性就業,保母托育將為女性提供大量的穩定工作,而且,「(準)公共保母」的身分,也將大大提升保母的社會形象和自我形象;政府則可解除低生育率的惡咒,重建適應新世紀性別角色的生生不息社會。

 

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